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历年成果

【钟瑛】关于我国城镇化发展的资本要素配置分析及建议

作  者
钟瑛
发表/出版时间
2014年03月03日
学科分类
经济史研究
成果类型
论文
发表/出版情况
经济界
PDF全文

  中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,“完善城镇化健康发展体制机制”。资本是极其重要的生产要素,在市场经济条件下,资本要素主要是依靠市场的作用进行调节与配置。城乡之间资本要素的流动与配置同样要遵循市场经济规律,但在目前我国城乡之间存在差别、“二元”经济结构明显的情况下,如何促使资本在城乡之间合理流动与配置,增加资本在农村的投入份额,促进城乡统筹和城乡一体化发展,已成为当前经济理论界及实践中亟待解决的重要问题。

  资本要素的金融配置作用与政府配置作用复杂交互,而且在某种程度上依赖或者对抗。我国现实中,资本配置效率与金融配置的相关性体现为,正规金融的活动促使了资本配置效率的下降,国有银行的信贷行为抑制了资本配置效率的提高,非国有银行金融机构的信贷与投资行为却对资本配置效率有较大的促进作用。长期以来,我国的普遍情况是,地方正规金融体现出逆城镇化倾向,使金融资源向城市倾斜,严重影响到农村经济体系,而从县域抽吸的金融资源直接支持了城市房地产价格的上涨。

  一、我国农村资本要素配置现状  

  相对来说,资本在农村中是非常匾乏的。因为1978年以前,我国农村中的个体(家庭)几乎没有任何资本的积累。家庭联产承包责任制及各项改革开放措施实施之后,农民经历了近乎十年的时间才实现了温饱,在这之后,才开始有了资本的积累。而农民资本的积累是相当缓慢的,没有基础,每年的收入也非常低,再除去日常的消费等,可以设想到农村中资本积累的大体情形了。其资本积累的来源,主要有:(1)经济作物的种植;(2)农村商品经济的流通;(3)劳动力的不定期出卖;(4)教师、乡镇政府公务员等正式员工的工资收入等。可以说,农民很难依靠自身的力量来实现资本的原始积累。那么能否依靠金融机构来实现这一目的呢?答案并不乐观。

  目前,农村金融存在的诸多问题仍然制约着农业结构调整、农村产业化的推进以及农村发展和农民增收等问题。从金融服务对象来看,农村金融服务主体应当是专业户、大户和农业产业化企业等,而现有的金融组织的政策指导和具体运转都存在问题,满足不了以上几个主体的资金需求。这些矛盾主要集中反映在以下几点:

  1、现有的正规金融机构将本来有限的农村资金转移到了城市。据有关统计,全国每年通过中国农业银行以及其他商业银行分支机构、农信社、邮政储蓄等机构从农村转移的资金至少6000亿元。

  2、信贷资金非农化倾向普遍。据调查,有很多县域的农行只肯把贷款投放到教育部门,因为各类学校可以通过招收“择校生”的收费来保证自身的偿还能力。而农业银行、农信社等金融机构对农户的贷款渠道基本不畅通。

  3、商业银行受赚利目标的制约不能很好的服务于“三农”政策目标。有些地方的金融机构将获得的国家对农民的财政贴息资金平均的分配给农民,因为它们惧怕当地农民不能还款。

  4、农业保险制度不能满足农村经济发展的需要。我国农村经济改革和农业市场化进程一直在向前推进,而农业保险机构及业务却呈萎缩趋势。据有关数据显示,按照全国2.3亿农户计算,平均每户农业保险投保不到2元。因为农户自身抗灾的能力有限,在没有风险分担的情况下,一旦遭受自然灾害,对其生活和再生产的影响就是致命性的。

  长期以来,资本稀缺是农村经济增长的瓶颈。因此,要缩小农村与城镇的收入差距、推动城乡一体化发展,必须有资本的介入,用资本来组织土地、劳动力的生产,农村才会得到根本的发展。同时,在城镇化发展进程中,要解决农民收入持续增长这个第一要务问题,也应该首先从资本要素的角度着手,设法引入资本,达到土地、劳动、资本三种生产要素的平衡。只有当土地、劳动、资本三种生产要素形成均衡、合理的配置,才能使农村经济的快速和平稳发展,使城镇化发展更加平稳、和谐。

   二、我国城镇化发展的资本要素之政府配置分析  

  在财政支持有限的状况下,土地是我国城镇政府换取公共投入资本来源和产业资本进入的主要方式,城镇政府对资本要素的配置行为主要也体现在公共投资筹集和产业资本引进。

  (一)关于公共投资筹集分析

  我国城镇化发展过程中,城镇政府缺乏持续的公共投资来源。使政府不能不求助民间资本投入,使部分公用事业民营化。民间资本的投入,决定了居民对公共设施投资方向的控制能力和分享程度。这种状况首先是保证了公共投入的高效率和集体决策下的居民广泛受益;其次是为约束政府行为形成了经济基础。随着公共投资的不断增加,直接后果是城镇居民资产的迅速增长。

  随着经济的发展、城镇化的推进,土地价值不断上升,城镇政府从土地的出让中,可以取得大部分公共投资所需。

  (二)关于产业资本引进分析

  我国城镇政府间的资源竞争,特别是资本吸引,其特点有二:一是规模资本偏好,二是拿土地换资本。由此形成的局面是,土地被规模资本低价分割,相对大的规模资本再次成为其他城镇政府争取的目标。

  土地换资本的配置方式违背了要素综合配置的基本原则,土地换不换得回资本并不是真正的问题,真正的问题是土地没有起到转移劳动力、聚集人口的作用,没有自发的住宅投资也缺乏实业投资。城镇政府换取规模资本入镇过程中的出让金所得,经过政府直接兴办企业又再次成为与民分利的势力,最后就只有政府所有的资本部分自然增长了,辅以勉强生存、积累缓慢的部分居民产业,城镇归于低水平平衡,陷入了无生气的状态。简言之,在实践中,凡在城镇兴起时期土地要素被大块批发的城镇,都出现了这种过早停滞现象;反之,则能维持长期的居民富裕、城镇发达的态势。

  (三)关于城镇资本要素的竞争博弈分析

  资本要素配置是劳动要素和土地要素配置提升产出效率的源泉。我国城镇化进程中的城镇资本要素竞争博弈在城镇政府间展开,城镇政府通常以公共利益让渡为主的政策优待和土地来换取资本增量,同时也提供一些融资支持。

  城镇政府在资本竞争上,可以采取的策略很多,而最终的结局却只有一个——就是城镇政府处于包括土地在内的利益的不断让渡中,资本迁移频繁出现,最终损害公共利益。

  资本引进的竞争,使本来的城镇集体福利转化为企业利润,由于这种非生产性的利益获得,使企业缺乏进行真实投资的激励。本研究认为,在区域资本存量一定的前提下,政府间的资本博弈,无论怎样都是零和结局,是逆资本性质而行,是无效率的,将因此损失土地要素和劳动要素的配置效率。而城镇政府因土地换取资本的获益十分有限,远不如土地开发商所得,这种资本竞争可以说是我国城镇化过程中最大的败笔!

   三、我国城镇化发展的资本要素之金融配置分析  

  在我国城乡“二元”的视角下,习惯于把“三农”当作弱势产业和弱势群体加以分析,这就导致了一个基本方法论问题——金融产业运行的基本目标是为了更好地服务于城镇化,还是为了维持传统农业社会的稳定?如果是为了兼顾两个目标的平衡,则必然存在某些深层次矛盾。因此,当前金融制度必然面临一个深刻但为人忽视的悖论——强调在传统农业领域追加投入,则只能起到维持现有经济结构并阻碍城镇化的作用;而顺应城镇化进程则必然出现金融资源和劳动力资源的外流。

  (一)我国城镇化进程中金融要素配置存在的理论认识偏差

  当前在关于我国城镇化进程中的金融要素配置理论认识上,存在着一些偏差,必须引起注意。

  1、由于假定城市金融与农村金融在本质上的一致性,则金融总量的扩大成为政策上的必然选择,以此体现金融发展与经济增长的相关性。

  但事实是,农村经济发展是多路径的,至少存在农村城镇化、城乡一体化、农业劳动力的本地跨产业或异地转移以及农业产业化等多种形式,这意味着农村经济增长一般是跨越式离散增长,而非城市经济增长中的数量扩张式的连续增长,这必然意味着资源配置形式的变化。由此,不应依赖于城市金融运行的固有惯例,继续走“大水漫灌式”的金融发展道路。

  2、由于假定“三农”的弱势性质,把农村金融当作金融支持的重要手段,由此导致金融运行内在的市场化导向与金融支持的政策性要求之间似乎天然存在对立。

  作为这一问题的自然逻辑延伸,很多实践操作者认为农村金融的高风险导致商业性金融很难实现财务上的可持续。正是基于这一思维惯性和决策误区,2006 年孟加拉乡村银行及其创始人尤努斯的成功实践给我们的认识冲击才如此之大,其冲击的实质在于即使是弱势群体依然可以找到一条财务可持续的商业化经营道路。在高收益和高风险并存的经济崛起过程中,金融机构作为专业性风险管理组织不应规避风险而应该是主动管理风险,农村金融机构尤应如此。

  3、由于假定经济决定金融,农村金融的一切困境似乎都是由于农村经济运行中的种种问题所天然形成,而因此忽视了中国经济成长中最基本的经验——欠发达地区和产业的崛起。

  此外还有,东南沿海农村地区的快速崛起并形成商业性金融和实体经济的良性互动,其间也并无更多的政策性投入。这说明,当前对自身农村金融的研究及其动态演化的总结似乎还远远不够充分。在现代经济格局下,金融资源配置决定了经济增长。这就是说,经济状况是可以改变的,而改变经济状况的决定因素之一,就是金融资源的有效配置。

  4、由于假定农村地区的经济增长必然滞后于城市地区,维持而不是跨越式发展才是农村金融对农村经济的主要贡献或基本职能,因此,在政策上,小额信贷与新型互助组织是农村金融的主流形式。

  我们不否认维持传统农业在经济和社会稳定中的重要作用,但更应重视农村地区的发展和农户转型在整体中国经济发展中的基础性作用。因此,农村金融必须坚持两条腿走路——既要发展维持农村经济和现有农业生产模式的互助合作金融形式,也要坚持在农业产业化、农村城镇化和农户非农化(如以农民工形式存在的劳动力非农化)进程中的商业性金融主渠道作用,由此才能使得农村金融供给真正满足农村经济发展中不断形成的现实需求。

  基于上述四个方面的模糊认识,本研究有理由认为,资本要素的金融配置的基本作用不在于其资源投入的多少,而在于伴随城镇化的经济崛起过程中所面临的特殊风险管理需求和金融服务需求。据此,本研究认为,当前的金融发展应坚持既不同于已经形成的城市金融,又不同于农业静态发展的小型互助金融的发展道路,以顺应中国农村城镇化发展和金融深化的内在需求。

  (二)金融配置在城镇化资本要素配置过程中的作用体现

  金融配置的特殊,在于金融资本不仅是配置对象,还是配置方式,金融资本的流动性和派生性使其对资本要素的配置效率高于其他方式。金融配置在城镇化资本要素配置过程中,起到了关键的作用。

  1、关于城镇正规金融对城镇化的支持体现。

  一方面,体现为国有银行的保守。由于行政和资源垄断的现实存在,以及市场制度的部分缺失,政府对金融的影响能力从宏观政策到银行地方分支机构,仍处于主导地位。城镇化,一方面是城镇发展的需要,但主要的是政府农村剩余劳动力转移目标的需要,关系到整体社会福利的增长,是一个单纯依靠市场机制发展很缓慢的过程,而另一方面宏观层面却是十分紧迫的任务。城镇化金融支持的需求来自宏观目标的紧迫性。所以,金融支持,不仅是单纯的信贷、中间业务支持或者品种创新,主要是市场要素的完善和适应需求的机构框架构建,是对民间金融力量的市场手段收编。

  另一方面,体现为政府干预金融配置手段的改进。民间金融对城镇化的促进能力也是有限的,或者说是金融意义有限。民间金融由于非正式制度约束的先天缺陷,投机性强,风险的发生概率十分巨大。政府对金融的干预,应主要集中在公共品的供给上,更多地提供金融支持以满足城镇化进程需要。

  基于以上判断,在我国目前体制框架下,城镇化金融支持手段可作如下改进:

  第一,国家金融政策的制定要考虑地方金融需求的多样化,在机构设立上突破集权控制,在有条件的地方允许设立区域乃至小区域金融服务机构,扶持金融品种创新,允许地方资本进入金融行业,无论资本性质。

  第二,设立小城镇政策性银行,专事推进城镇化金融合作,但应力求避免官僚化,因此,该银行要从城镇公众中发起和设立,各区域自治管理,中央集中指导,以地方财政为主、中央财政为辅进行补贴和调节。

  第三,以城镇政府财政为基础,依托地方非正式制度监督,设立信用担保机构,对城镇企业和居民提供与公共权利挂钩的担保服务。

  实践已证明,政府在改善投资环境方面的努力,相比利益让渡为策略的竞争更为有效。所谓投资环境改善,最主要的一点便是对资本特性的尊重,即保证资本流动畅通,保证资本赢利水平。城镇化进程中,就提高小城镇资本要素配置效率来说,金融配置效率的改进是主要的可行方式。

  2、关于民间金融在城镇化进程中的支持体现。

  第一,体现为民间金融对实现政府公共品供应目标的作用。就城镇政府而言,提供城镇公共服务和设施建设,企业、居民收入增长是主要目标。而政府能够实现城市建设、资本积聚、劳动力转移和社会经济高速发展的目标,往往得益于政府向民间融资。

  第二,体现为民间金融对企业实现经营目标的作用。民营经济和民间金融的相互支撑,显然恰好是城镇经济发展的主要原因,高利率并没有显著分解企业积累能力,金融资本的外流反而体现在正规金融。民间金融这种具有参股特点的特殊借贷关系,有利于资本规模不充足的人参与规模经营并分享利润。

  第三,体现为民间金融与城镇居民资产增值过程的正相关作用。城镇居民资产的增值过程,是生产要素聚集的城镇化必然现象,也是城镇化的动力,是主要的城镇资本积累。某种生产要素配置的形式(如土地的配置)破坏或者阻碍了增值过程,城镇化的进程将因此而减缓,出现城镇化过早停滞。与资产增值过程相应发生的民间金融,如操作得当,将产生乘数效应的城镇化推进;如果过分压制民间金融,而正规金融的介入又持低效率保守状态,资本损失和外流就不可避免,并使城镇化进程失去加速动力。

  第四,体现为政府对民间金融的重新认识及政府改进。民间金融对政府的社会经济总目标利远大于弊,合理而且重点地利用,对城镇的发展非常重要。民间金融的复杂性质要求我们,在关于民间金融发展的金融政策上,应当保持足够的灵活性。对待民间金融,急需制度创新和合理的制度安排。

  总之,城镇政府对资本有效率的配置,主要来自政府对区域内民间资本的利用。正规金融的配置效率由于体制的原因而十分低下,在要素配置过程中,不遵从资本要素配置效率要求,对中小企业的融资需求普遍置之不理。就目前我国城镇化进程中的城镇资本配置现实,具有一定活力的配置方式是由民间金融资本参与的方式。以金融手段实施的资本配置,需要对民间金融的力量进行整合规范,使其部分替代效率低下的正规金融并促使正规金融加速转型。

   四、我国城镇化发展的资本要素配置急需制度完善和市场化变革 

  如上文所述,资本要素配置与土地要素配置因政府的招商引资行为而紧密相连,这种土地换资本的政府间资本博弈,是一个零和博弈。而正规金融的配置功能,因金融体制改革的严重滞后和一系列金融体系内生因素,在机制上还有碍城镇化资本要素的配置。民间金融的配置效率较高,但却有非法生存问题。企业对资本要素的配置能力受政府和金融配置效率的制约而显示不同的差别,越市场化状态表现越混乱,甚至带来资本损失。

  因此,本研究认为,我国城镇化发展的资本要素配置急需制度完善和市场化变革。其核心是调整城镇化战略思路,排除肆意的行政干预,解决金融业缺乏进取和竞争的现状,扶持民间资本,还原资本特性。城镇化战略思路调整,包括生产要素配置次序、城镇化建设重点、生产要素配置方式和资本要素的金融配置目标等方面的调整。

  (一)调整生产要素配置次序:土地要素的配置体系需要全面的革新。

  理想的要素配置是市场化,但由于我国城镇化历史的原因,主要要素的国家垄断,城镇化的公共性,现实选择仍应以政府主导要素配置为特点。而土地要素的配置现状,对劳动要素聚集和资本要素积累产生了很严重的阻滞效果,土地要素的配置体系需要全面的革新,这需要政府具有足够的调整勇气,因为在已经形成的配置体系中,利益集团具有强大的游说能力,而政府财政又同时要面临相当的缩减。

  调整生产要素配置的次序,不能是单纯的决定优先配置哪项要素,而是包括以下三个方面:

  1、宏观经济目标的调整。人口和就业增长即劳动力转移目标,以及农民收入持续增长,应确立为城镇政府工作的第一目标,而非GDP的粗放增长。

  2、城镇化建设重点的调整。城镇化建设的控制重点和利用重点应是最稀缺要素——土地,而非资本和城建规模。对土地的利用应遵从城市复杂性原理,以有利于农村劳动力转移和农民增收目标实现为标准。

  3、生产要素配置方式的调整。市场培育的需要不能妨碍政府公共服务职能发挥,所以交易关系必须从城镇土地要素一级市场中退出,也就是说,土地要素的配置不能为资本利益最大化服务而是为公共利益最大化服务。

  (二)调整城镇化建设重点:应由资本引进和城市建设,调整为城镇化进程加速中的土地节省与控制。

  现实实践中,在一般中小城镇,城镇化的重点放在报表中投资的增长和城镇建设的扩张上,这种上级领导和城镇居民都认可的城镇化重点倾向,却是阻止城乡劳动力转移的行为。我国中小城镇政府的实际操作是在土地供给数量无限假设条件下,以土地要素的不断投入来取得城镇化进展。土地的不可再生,决定了土地是城镇化最稀缺要素,因此在衡量城镇化进展的时候,不只是要考查耗费了多少土地,而是应重点考查土地耗费换取了多少劳动力转移和经济增长。

  因而城镇化建设重点的调整,就是严格控制和考评土地的使用,禁止城镇以批量土地换取规模资本的投入,限制城镇政府直接从土地交易中取得财政收入,推行城镇公共设施投资的民间参与,由政府组织立项并提供项目说明,给予所有居民参与投资的资格,项目的资本筹集以民间投资意向为主而非财政决策。

  (三)调整生产要素配置方式:应从劳动、土地、资本三项主要生产要素的相互关系进行。

  首先,要素的配置应以劳动力转移数量最大为目标。在三项主要生产要素中,土地要素是要素配置的关键。在我国当前严峻的城镇化形势下,城镇化进程中城镇土地要素的配置必须以劳动力转移数量最大为目标,资本要素的配置以就业的提供为基础。

  其次,应促进第三领域的配置和要素市场培养。要素配置的方式除市场和政府之外,还存在第三领域的配置,第三领域由家庭制度、非正式制度和非政府组织组成。在中小城镇,非正式制度起着维持城镇社会规范和经济规范的作用,居民形成自发组织的可能也很大,具有市场和政府配置所不能具有的特殊配置功能。由于持续的制度供应不足,使政府即使严格遵循市场原则,也难于保证干预效果。事实是市场与政府的任意组合,都存在生产要素配置中的固有缺陷。第三领域作为一种中间组织的集合,以其典型的民间自愿参与特点,在政府和市场对生产要素的配置之间,具有重大的作用和角色必要。第三领域对政府行为的制衡和民间意愿表达给要素市场的培育和完善提供了基本条件。因此,在城镇体系不断完善的过程中,政府应有意识地创造民间组织产生并发挥作用的机会。

  (四)调整资本要素的金融配置目标:金融配置要能够支持城镇建设和经济发展。

  1、创新投融资模式,为城镇基础设施建设和中小企业发展筹集资金。资本要素的配置需要完善的市场体系,而我国的市场体系却一直处于转轨状态,尤其是金融市场化改革,远滞后于其他领域。鉴于我国城镇化发展目标的迫切需要,故此迫切需要建立专门为城镇化及劳动力转移服务的金融机构,或者新设民间参股的此类金融机构。通过金融引导城镇因地制宜的发展具有区域禀赋优势的新兴产业和特色经济,例如:由工业型城镇向贸易型城镇、消费型城镇转型。

  2、引导金融机构通过大力支持重点企业,产生经济发展的龙头,从而促进相关产业集群化发展,实现规模经济。通过金融引导城镇强化市场功能与提高服务业比重,促进房地产服务、交通运输、商贸旅游、邮电通讯、卫生体育、教育文化等第三产业发展,推动城镇产业结构升级。

  3、在城镇化发展进程中,金融配置要能够支持农民生产生活方式的转换。一是满足农民对保险和社会保障的需求;二是满足促进居民自主创业、就业的金融服务的需求;三是满足进城农民消费信贷等服务的需求。在多样化的现代金融服务已经成为城市经济生活中不可或缺的要素的情况下,使农村居民逐步接触、接受、学习和运用各种现代金融服务,培养他们的金融意识和金融能力,使其逐步增强在城市生存生活的能力,成为金融配置支持城镇化的重要内容之一。

  4、资本投资的自主性和金融机构的逐步市场化操作,使各级城镇政府不能像掌握土地要素那样直接掌握资本要素的配置,实践中主要表现为各级政府间以土地为代价的招商引资竞争。在区域资本存量一定的前提下,政府间的资本博弈,是逆资本性质而行,是无效率的,将因此损失土地要素和劳动要素的配置效率。因此,各级城镇政府首先要做的是对镇域内资本要素的培育和整合,以土地招商引资的方式需要进行全面革新,不可以威胁城镇化发展和中央政府土地利用、环境保护及粮食安全的目标。